20211025：公文拟办的作用、问题与对策

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公文拟办的作用、问题与对策

公文拟办是指党政机关秘书部门对收到的各类公文（含电报等）进行研究，提出办理意见供领导决策参考。无论从历史经验还是现实需要来看，公文拟办对于改善政务运行、提升工作效能都具有重要作用。

　　一、公文拟办的历史地位

　　公文拟办工作在我国有悠久的历史，而且一直具有重要地位。仅就中央政府来说，秦朝的“三公”（太尉、丞相、御史大夫），汉代的宰相和尚书，唐宋时期的宰相和翰林学士等高级文官，都负有协助皇帝批答章奏的职责，这实际上就是最高层次的公文拟办工作。自唐代起，文官们对经手的章奏提出处理意见称为“条旨”，意即向皇帝分条贡献意见，《续通志》记载：“凡中外章奏，宰相具用小票墨书帖名疏面以对，谓之条旨”。[1]同时，对篇幅较长的章奏作内容摘要，写于黄纸之上，以便皇帝御览，称为“引黄”。《正字通》记载：“其表章略举事目，见于前封皮者，谓之引黄。”[2]此外，对草拟敕令的错误之处进行更正，称作“贴黄”。明朝废止宰相，设置内阁作为皇帝的秘书机构，一应章奏先由内阁大学士看过，用一个小条子（票）拟具意见，附贴在公文上，送皇帝斟酌参考，这一过程称为“票拟”。皇帝看过后撕掉条子，亲自用红笔批下，便是正式的谕旨。由于章奏数量庞大（据当时统计，自洪武十七年九月十四至二十一日的八天之内，内外诸司送到皇宫里的章奏就有1160件[3]），皇帝一人决断十分困难，而御前文官才识广博，具备代天子立言的能力，所以多数谕旨只需照批票拟意见，节省了皇帝的时间与精力。清代在内阁之外增设军机处，它是皇帝处理军政事宜的秘书机构。针对章奏文字过于冗繁的问题，明清时期，章奏内容摘要工作被制度化，明代称作“贴黄”，清代亦称“撮白”，并且规定不得超过一百字。民国时期，北洋政府公文处理方面的不少做法仍然沿袭明清惯例。

　　由此可见，尽管历朝历代中央政治架构不一，但秘书机构始终存在，它们的一项重要职责就是接收公文，并就公文为决策者提供合理建议，此即公文拟办。虽然不同时期称谓不同，工作性质实际一致。公文拟办的显性工作，包括对所接收公文进行内容摘要和提出办理意见两部分，即“引黄”和“票拟”，要求文字简略明了。其幕后的隐性工作则包括审阅、纠错、调查、询问、分析、综合等一系列前期事项，这些带有研究协调性质的繁杂任务仅靠决策者自身无法应对，必须由专职秘书机构具体承担，于是公文拟办自然而然地成为历来政治决策的必经程序。从职能定位看，公文拟办人员研究提出政事处理意见，事关社稷民生，内容重要，职责重大。从工作流程看，公文拟办人员归口接收政务文书，在政务运行中处于信息中枢、事务集成的环节。从所处位置看，公文拟办人员直接服务决策者，最接近决策者，在揣测和领会决策意图方面具有优势。从人员素质看，公文拟办人员饱读经史，历练丰富，具备政事处理能力；如果难堪重任、拟办失当，势必失宠圣前、卷席走人。所有这些因素，决定了公文拟办人员参谋政事的重要地位和辅助决策的重要作用。

　　二、公文拟办的现实作用

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