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随着国家行政机关公文处理工作的规范化、制度化，行文制度逐步完善，同一系统和非同一系统中各部门和各单位之间的工作关系和行文职权范围基本确定，文种的选择和使用日趋准确，文件运行和处理的效率不断提高，文件的法定效力得以体现。目前，政府机关和同级人大机关之间的行文关系及其文种选择使用问题成为学术界研究争论的热点，具体围绕议案是上行文还是平行文，政府机关和同级人大机关之间行文文种的选择和使用展开争议。经过长期的理论探讨和专业实践，笔者认为只有明确政府机关和同级人大机关之间工作关系的特殊性，才能在行文过程中准确选择使用文种，确保行文的严肃性和规范性，尽而明辨是非，结束争议。工作关系一般由发文单位和受文单位所属组织系统和工作过程中的职权范围确定。工作关系决定着行文方向，行文方向决定着文种的选择和使用。工作关系可分为四种基本情况：同一组织系统中上下级之间的领导与被领导的隶属关系，同一专业系统中的上下级业务主管部门之间业务指导与被指导的隶属关系，同一组织系统中的同级机关之间的平行关系，非同一系统中的任何机关之间的不相隶属关系。根据行文制度的规定，工作中具有隶属关系的行文关系一般是下行文与上行文的关系，具有平行关系的行文关系一般是平行文与平行文之间的关系，工作中具有不相隶属关系的行文关系一般是平行文与平行文之间的关系。那么，政府机关与同级人大机关之间的工作关系究竟属于上述哪种情况呢？笔者认为，政府机关和同级人大机关之间的工作关系不属于上述四种情况，具有特殊性，即政府机关与同级人大机关之间的工作关系是非同一组织系统之间权力机关与执行机关的关系。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”县级以上地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”“县级以上地方人民政府执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令。”这些规定明确了政府机关和人大机关的工作关系及其性质特点：人大机关监督政府机关的工作，政府机关执行人大机关的决议，它们是国家执行机关和国家权力机关的关系。根据组织关系和工作关系分析，笔者认为政府机关和同级人大机关之间的工作关系是非同一组织系统中具有隶属性的特殊关系。这种工作关系的特殊性充分表明：（1）议案是政府机关向同级人大机关按照法定程序，提出审议事项的专用的上行文种。它本身具有报告工作和请示工作的性质。（2）这种特殊的工作关系是法律赋予的，是法定程序所要求的。由此可知，政府机关在向同级人大机关行文时具有非同一组织系统性和隶属关系的双重性，即具有隶属关系的上行文性质和非同一系统的平行文性质。行文关系的特殊性决定了行文方向的特殊性，行文方向的特殊性决定了行文文种选择使用的特殊性。这样政府机关向同级人大机关行文时文种的选择就是一个难点。笔者认为，可根据具体情况选择使用议案、意见、函几个文种。选择的具体原则为：议案用于向国家权力机关或者立法机关提出议事的原案。《国家行政机关公文处理办法》（下简称《办法》）明确规定议案“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项”。议案提请审议的一般都属于重大事项，如地方性法规制定议案，重大事项审议案，机构变动审议案，重大问题解决议案。即当政府机关遇到超出了自身的职权范围、自身无权决定的事项时，即在法律没有授权的情况下，需要人大机关予以政策性和法律性支持时，就必须选用议案文种行文，以体现权力机关和执行机关的工作关系，确保行文的严肃性、规范性。另外根据上行文和下行文的对应关系，人大机关收到同级政府机关的上行文，在审议结束后，应以意见文种对政府机关行文，这既可体现权力机关和执行机关之间的工作关系，又可体现双方组织关系的非同一系统性。《办法》提出：“意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。”政府机关在执行权力机关的决议时，如遇到无法擅自解决的重要问题，需向权力机关请示政策和法律时，就应该选择意见文种行文，因为意见上行时具有请示的性质。另外根据上行文和下行文之间的对应关系，人大机关在复文时，可选择意见作为下行文，此时意见具有批复指示的性质。选择使用意见，既体现了双方权力的隶属关系，又体现了双方组织关系的非同一系统性。在政府机关和人大机关的行文中，除了重大问题和重要问题外，有时还有一般的具体问题，如商洽工作，询问答复问题，请求批准和答复审批事项等。笔者认为，此时可以选择函行文。由于政府机关和同级人大机关工作关系的特殊性，即非同一系统性，于是就可用函行文。《办法》指出：“函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”当政府与同级人大机关商洽工作、询问或回答问题、请求或批准一般性事务时，可以选择函的形式行文。从对应关系的角度出发，人大机关就可选择复函、答复函、答复审批函复文。这样，政府机关和同级人大机关组织关系明确，文种选用准确，既体现了非同一系统性，又体现了双方工作权力的隶属关系。这样既可体现双方工作关系的特殊性，又可体现文种选择使用的灵活性和准确性，确保行文的规范性和严肃性。政府机关和同级人大机关工作关系的特殊性，即非同一系统之间的相隶属关系，决定了政府机关在向同级人大机关行文时文种选择使用的特殊性：对于重大问题，选择使用议案行文；对于重要问题，选择使用意见行文；对于一般具体问题，选择使用函。
